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城投公司改制在即 將剝離政府融資平臺職能

[ 字號:   ]發(fā)布時間:2014-7-18 信息來源:常州城建集團 瀏覽次數(shù):13286
    政府自主發(fā)債端口如果逐步放開,堪稱“準市政債”的城投債以及作為發(fā)債主體的城投公司未來將何去何從?  
  今年預算案顯示,推進地方自主發(fā)債改革的同時,要“進一步加強地方融資平臺公司舉債管理,規(guī)范融資平臺公司的融資行為。抓緊剝離融資平臺公司承擔的政府融資職能,剝離后地方政府新發(fā)生或有債務,要嚴格限定在依法擔保形成的債務范圍內(nèi)”。  
  一直以來承擔著政府投融資重任的地方城投公司,一方面籌錢為城市基建“輸血”,但另一方面也因舉債手段之不透明聚集起巨額平臺債務,引發(fā)了市場對中國地方債務危機的擔憂。  
  作為“中國特色產(chǎn)物”,根據(jù)十八屆三中全會對化解債務風險方面的指導精神和近年預算案安排,城投公司改革儼然箭在弦上。不過,半年已過,這方面的進展卻顯緩慢。  
  光大證券近期發(fā)布的研報則顯示,6月城投債發(fā)行規(guī)模在高位略有減少,單月發(fā)行規(guī)模有所下滑,季調(diào)后發(fā)行規(guī)模降至1500億元左右?!斑@令我們擔心發(fā)改委審批節(jié)奏出現(xiàn)主動放緩?!?/SPAN>  
  “特色產(chǎn)物”面臨改革  
  一般認為,城投債是地方政府在城市的基礎(chǔ)設施建設中,為了規(guī)避法律上的限制而發(fā)明的一種替代性融資方式。  
  澳新銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟師劉利剛(微博)曾撰文分析過城投債的“出現(xiàn)軌跡”。他認為其出現(xiàn)帶有明顯的歷史印記和中國特色。1993年開始的分稅制改革導致了地方政府的稅收收入銳減,但地方政府仍然需要承擔地方建設的投資重任。同時,相關(guān)法律規(guī)定地方政府不得舉債,也不允許其從商業(yè)銀行那里獲得貸款。  
  在這樣的情況下,地方政府紛紛選擇繞開相關(guān)法律規(guī)定,通過建立城投公司的方式,使其具備融資條件。  
  1992年,為支持浦東新區(qū)建設,中央決定給予上海五方面的配套資金籌措方式,其中之一是1992年~1995年每年發(fā)行5億元浦東新區(qū)建設債券。1992年第一只城投債規(guī)模為5億元。2006年9月,安徽合肥市建設投資控股(集團)有限公司在該省首家發(fā)債成功,效法者遍布全省。  
  “眼下,在中國的任何一個城市,幾乎都有各種類型的城投公司,在傳統(tǒng)的城市建設投資之外,港口投資以及水利投資,都成為了債券發(fā)行的主體。”劉利剛在文中稱。
  
  然而,城投公司從誕生之初起就并非市場化的企業(yè),它與政府之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系。  
  如2003年上海城投按照國務院和上海市政府要求,利用清退政策,為清理固定回報項目支付了大筆款項,但公司負債率明顯上升?!盀楸3止竞侠淼膫鶆战Y(jié)構(gòu)保持持續(xù)的融資能力,上海市政府2004年初又為上海城投注入了80多億元資產(chǎn)?!爆F(xiàn)任上海市金融黨委書記、上海市城市建設投資開發(fā)總公司前總經(jīng)理孔慶偉曾在撰文中透露這一信息。  
  另一案例是鎮(zhèn)江資產(chǎn)規(guī)模最大的平臺鎮(zhèn)江城投公司近幾年獲得的財政補貼收入幾乎與利潤持平。分別為4.71億元、4.89億元、7.33億元和2.80億元,占利潤總額的比重分別為89.89%、101.45%、101.95%和70.00%。  
  此外,政府官員介入也使得城投公司行為變得“政商難分”。盡管按照中央規(guī)定,政府官員不得在企業(yè)任職,但在實施層面卻未必如愿。近期被曝光的佳木斯市國土局原局長宋學英在獄中寫下的《自述》稱,新時代城投公司曾為佳木斯市最大的國企,違規(guī)提供假土地證。媒體報道稱,該市長兼任公司董事長。  
  對于日趨積累的平臺債務風險,劉利剛認為,“這樣的市場規(guī)模一方面意味著‘大而不能倒’,因為其可能引發(fā)嚴重的系統(tǒng)性風險;另一方面卻也意味著‘大而救不了’,因為體量越來越大,政府施以援手也將越來越力不從心。與真正的政府違約不同,一旦城投債出現(xiàn)違約風險,央行也難以通過注入流動性的方式來緩解市場風險,因為主體屬于公司,央行注資將帶來嚴重的道德風險?!?/SPAN>
  
  城投公司轉(zhuǎn)制啟動 
  “政府與公司和市場行為分開”被認為是解決城投公司及城投債目前諸多積弊的關(guān)鍵手段。  
  劉利剛兩年前在分析這一問題時就指出這是“真正辦法”,城投公司中存在的各種利益輸送可能,也需要政府與之劃清界限來截斷。 
  對于城投債,劉利剛認為這樣一種“準市政債”,未來應該是將其納入地方債務范圍,使其成為名副其實的中國市政債券。  
  根據(jù)今年已經(jīng)通過全國人大批準的預算案,在推進地方自主發(fā)債改革的同時,要抓緊剝離融資平臺公司承擔的政府融資職能,剝離后地方政府新發(fā)生或有債務,要嚴格限定在依法擔保形成的債務范圍內(nèi)。  
  這意味著,現(xiàn)在承擔著政府投融資功能的城投公司轉(zhuǎn)型后可能將沒有政府信譽“背書”。  
  招商銀行總行金融市場部高級分析師劉東亮在接受媒體采訪時表示,未來改革方向主要有兩個,一是城投債中該轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)債的就轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)債,信用風險也需要得到逐步釋放;二是確實不能轉(zhuǎn)為產(chǎn)業(yè)債的,明確由當?shù)刎斦愂諄韮斶€的,即企業(yè)的歸企業(yè),政府的歸政府。 
  目前,各地的城投公司改制正在進行。國家發(fā)改委網(wǎng)站刊載的信息顯示,2014年3月28日,廣西壯族自治區(qū)城投集團與旅投集團完成合并重組,組建成立了廣西旅游發(fā)展集團。  
  另據(jù)媒體報道,繼馬鞍山城投先行一步轉(zhuǎn)制成江東控股之后,安徽亳州的3家地方城投公司已整合并轉(zhuǎn)制成地方國企。安徽阜陽、江蘇鎮(zhèn)江、無錫等地的城投公司也在醞釀改制。 
  此前,不少城投公司高管認為,可以將城投公司打造成“綜合城市運營體”或許成為空想。中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇(微博)對《第一財經(jīng)日報》表示,預算案所表達的內(nèi)容,意味著未來不會有增量的城投公司,存量也將慢慢向新的方向轉(zhuǎn)變。而無論如何,都應該“政府是政府,企業(yè)是企業(yè)”。(來源《第一財經(jīng)日報》)